Дипломатия коренных народов в последние несколько десятилетий обеспечила им место за столом переговоров по важнейшим аспектам международной повестки. Новый порядок вещей на международных площадках не позволяет обсуждать вопросы развития, борьбы с изменением климата, сохранения биологического разнообразия и совершенствования системы прав человека без коренных народов, вклад которых в решение глобальных проблем современности может оказаться решающим благодаря их традиционным знаниями и особой связи с окружающей средой.

Бывший Специальный докладчик ООН по правам коренных народов профессор Джеймс Анайя однажды сказал, что значительного прогресса в защите своих прав коренные народы добились благодаря их прагматизму, настойчивости, жизнестойкости и оптимизму – именно эти четыре особенности отличают коренные народы в международных делах.

Пандемия коронавируса сбила нарастающий темп «коренной дипломатии» в 2020 году, однако в году 2021 движение коренных народов адаптировалось к изменившейся реальности: в ряде процессов оно продолжило участвовать в онлайн формате, в редких событиях приняло очное участие, а некоторые принципиальные процессы поставило на паузу. Так, например, случилось с диалогом о расширении участия коренных народов в работе органов ООН, который проводится под эгидой Президента Генеральной Ассамблеи. Коренные народы не согласились с проведением консультаций в гибридном формате, поскольку он поставил бы их в неравные условия с представителями государств. Как итог – консультации в Генассамблее были отложены.

Консультации о расширенном участии в работе ООН были запущены Всемирной конференцией по коренным народам в 2014 году и укрепили понимание собственных систем самоуправления коренных народов и «добавленной стоимости» от их участия в тех или иных процессах. Более того, офис Президента Генассамблеи ООН признает подготовительный процесс глобального движения коренных народов и выбранных им переговорщиков из социокультурных регионов. Вместе с тем, большого практического прогресса добиться пока не удалось. Например, участвовать в круглом столе об улучшении возможностей для участия коренных народов в работе Совета ООН по правам человека в июле 2021 года могли только организации со специальным консультативным статусом при Экономическом и социальном совете ООН. Откровенно говоря, таких организаций в мире меньше сотни, а в России их можно пересчитать по пальцам одной руки.

С одной стороны динамика правозащитного движения в мире такова, что облегчение процедур для более эффективного участия коренных народов в работе всех органов ООН кажется логичным шагом. Однако можно понять и мнение государств, которые опасаются размывать и без того хрупкую современную архитектуру международных отношений, в основе которых все еще находится Организация Объединенных Наций. Большая часть государств-членов ООН не спешат проводить реформы, пока не будет четкого понимания того, какие именно организации и органы самоуправления коренных народов могли бы обладать правом участия в заседаниях Генассамблеи ООН, каковы будут их полномочия и кто будет проводить аккредитацию. В решении этих принципиальных вопросов необходимо руководствоваться слоганом Целей устойчивого развития — «не оставить никого позади». Если организации коренных народов в Северной Европе или в Канаде обладают достаточными организационными и финансовыми ресурсами для эффективного участия в работе органов ООН, которые расположены в дорогих для пребывания городах – Нью-Йорке и Женеве, то у представительских органов коренных народов Африки или Азии такие ресурсы могут отсутствовать. Интересно, что лет десять назад Саамский парламент Норвегии всерьез рассматривал возможность учреждения постоянного представительства в Нью-Йорке. Могут ли, скажем, коренные малочисленные народы российской тундры позволить себе лоббистскую работу на таком же уровне?

Наряду с этим, в большинстве регионов этническое многообразие настолько велико, что требуются дополнительные исследования того, как устроена система представительства и принятия решений отдельных коренных народов и их региональное сотрудничество. Попытку провести такое исследование по региону Восточная Европа, Россия, Средняя Азия и Закавказье предприняли члены Постоянного форума ООН по вопросам коренных народов. Эксперты указали, например, на то, что арктическая идентичность коренных народов российского Севера позволяет им активно участвовать в работе зонтичных структур как в Российской Федерации, так и в арктическом регионе. Очевидно одно: чтобы быть убедительными в переговорах с государствами, коренным народам необходимо иметь ответы на все вопросы, которые могут поставить под сомнение готовность самого движения коренных народов эффективно участвовать в работе Генассамблеи ООН.

Пока эксперты прорабатывают ответы на эти вопросы, предлагается укреплять и делать более эффективным участие коренных народов в работе специальных механизмов ООН – в Постоянном форуме по вопросам коренных народов и Экспертном механизме по правам коренных народов. Есть возможности задействовать и другие, более специфические механизмы. Например, Постоянный форум уже не первый год предлагает государствам, входящим в Совет безопасности ООН, провести неформальное заседание по так называемой формуле Аррии, которая позволяет сделать процедурные рамки более гибкими и провести откровенный обмен мнениями. На последней сессии Постоянного форума в апреле 2021 года эксперт Совбеза ООН по ситуации в Мали и бывший председатель Экспертного механизма Альберт Баруме подчеркнул, что соблюдение прав коренных народов – это вклад в мир и безопасность, и коренные народы могут выступать союзниками государств в поддержании мира.

Одним словом, процесс расширения участия коренных народов в работе ООН имеет все шансы стать длительным и непростым по примеру работы над международно-правовым документом о защите традиционных знаний коренных народов, проект которого уже второе десятилетие обсуждается во Всемирной организации интеллектуальной собственности. 2021 год ожидаемо не приблизил нас к принятию конвенции, а заседания межправительственного комитета, в мандат которого и входит разработка документа, не собирался очно ни разу с момента начала пандемии. И до коронавируса участие коренных народов в работе ВОИС было крайне ограниченным, а с введением ограничений на международные поездки участие снизилось еще больше. Кропотливая работа по написанию проекта конвенции с участниками из разных часовых поясов, говорящих на шести официальных языках ООН, не прижилась в онлайн формате: все-таки в таком процессе важна каждая запятая, а изнурительные технические консультации могут выходить далеко за рамки стандартного рабочего времени. Разработка юридически обязывающего документа об охране традиционных знаний – процесс уникальный, и все признают его важность, однако у экспертов наступила определенная усталость от низкой результативности, вызванной прежде всего позицией тех стран, чей частный сектор, особенно фармацевтический и косметологический бизнес, и является главным выгодоприобретателем несанкционированного использования знаний коренных народов о лекарственных свойствах растений.

Даже этот краткий обзор дает представление о многообразии тем, в которых требуется узконаправленная экспертиза, и, возможно, пандемия создала условия для более эффективного разделения труда в движении коренных народов. Раньше самым востребованным мероприятием, куда все стремились попасть, была ежегодная сессия Постоянного форума, мандат которого позволяет обсуждать по большому счету абсолютно все вопросы. Сейчас, когда сессии проводятся в виртуальном для большинства участников формате, эксперты коренных народов рассредоточились по более узким тематическим направлениями. Так рекомендация Постоянного форума придала новый импульс вовлечению коренных народов в дискуссию о борьбе с загрязнением мирового океана пластиком. На полях ЮНЕСКО шла активная подготовка к Международному десятилетию языков коренных народов. Отдельно велись оживленные консультации на тему продовольственной безопасности коренных народов и вырабатывался глобальный рамочный документ по биоразнообразию на период после 2020 года. Единственным международным мероприятием, где было возможно очное участие коренных народов, стала 26-я сессия Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата COP26 в Глазго. Работы в международных организациях у коренных народов очень много, а количество экспертов, способных профессионально эту работу вести, не хватает. В этом связи заслуживает внимания инициатива о проведении Школы общественной дипломатии для коренных народов России. Государства заинтересованы, чтобы было как можно больше грамотных правозащитников, владеющих правовым инструментарием и способных профессионально вести диалог с государствами и бизнесом на международных площадках.

Бизнес и права коренных народов

Если для прогресса в подготовке конвенции о защите традиционных знаний онлайн-формат не подходит, то проведение гибридной сессии Постоянного форума ООН по вопросам коренных народов и его региональных диалогов, несмотря на ряд технических сложностей, все же способствовало вовлечению организаций, которые раньше не имели возможности активно участвовать по причине отсутствия финансирования или удаленного проживания. Постоянный форум в 2021 году уделил внимание двум темам: мир, справедливость и сильные институты (тема прошлой сессии), и принципы должной осмотрительности, включая свободное, предварительное и осознанное согласие СПОС (тема будущей сессии). Основная мысль состоявшихся дискуссий – нарушение прав человека, изменение климата, угроза продовольственной безопасности создают почву для неравенства и угрожают миру на планете. Этому негативному тренду можно противопоставить усиление возможностей для участия коренных народов в принятии решений, а также синхронизацию законотворческих усилий и реальных практических мер по исполнению законов.

Постоянный форум также провел экспертный семинар «Коренные народы, бизнес, автономия и правозащитные принципы должной осмотрительности, включая СПОС». И на семинаре, и на предшествовавшем ему Форуме по вопросам предпринимательской деятельности и правам человека обсуждалась роль частного сектора и государства в обеспечении права коренных народов на развитие. Было подчеркнуто, что практика применения СПОС в мире продолжает формироваться с учетом местных особенностей, а совершенствование корпоративных политик по взаимодействию с коренными народам с учетом международных стандартов и принципов ESG – всеобъемлющий тренд, которому начинают следовать компании во всем мире, включая Россию. К слову, Россия в рамках своего председательства в Арктическом совете проведет международный форум «Государственно – частное партнёрство в сфере устойчивого развития коренных народов», где в том числе будет обсуждаться российский и мировой опыт применения СПОС, государственного регулирования отношений частного сектора и коренных народов, а также расширение возможностей применения международных стандартов в России.

В 2021 году международные эксперты подготовили ряд тематических исследований по самому широкому кругу вопросов: от прав ребенка и права на самоопределение до влияния пандемии COVID-19 и изменения климата на коренные народы. По понятным причинам наибольший интерес вызвала пандемия с ее непропорционально высоким влиянием на общины коренных народов. В частности, отмечена нехватка информации на языках коренных народов, неравный доступ к вакцинам и прерванный доступ к образовательным услугам из-за введенных государствами ограничений. Последнюю проблему может помочь решить цифровизация, в связи с чем опыт российского региона – Югры по подключению стойбищ к высокоскоростному интернету был отмечен как положительный в исследовании Экспертного механизма о правах ребенка из числа коренных народов.

Свой вклад в международные дискуссии внес «КМНСОЮЗ», приняв участие в сессиях, региональных диалогах и экспертных семинарах специальных органов ООН по вопросам коренных народов. Организация готова делиться не только теоретическими наработками по правовой защите коренных народов региона, но и развивать на практике эти наработки. В частности, КМНСОЮЗ содействует реализации процедуры СПОС на Таймыре, содействует созданию корпоративных политик на основе международных стандартов, участвует в разработке методологии проведения неправительственной этнологической экспертизы, а также ведет правовой портал, анализируя региональное и федеральное законодательство. Весь этот спектр аналитической и практической работы оказался востребованным на международном уровне.

Что ожидать от 2022 года?

Начавшийся год обещает быть богат на исследования. Экспертный механизм работает над двумя исследованиями: о милитаризации земель коренных народов и договорах, соглашениях и других конструктивных договоренностях. Внести вклад в письменном виде можно до конца января 2022 года. Члены Постоянного форума также заняты исследовательской деятельностью – у них в работе четыре темы: о коренных народах и ресурсных конфликтах в Сахеле и в бассейне реки Конго, по вопросу о коллективной̆ интеллектуальной̆ собственности и присвоении идей и творений коренных народов, по вопросу об автохтонных языках в системе формального образования, по вопросу о правах коренных народов применительно к мировому энергетическому балансу.

Большое внимание международного сообщества будет уделено началу Международного десятилетия языков коренных народов 2022 – 2032. ЮНЕСКО и Руководящий комитет Десятилетия подготовил Глобальный план действий. По всему миру начали проходить мероприятия, так народ чероки в США открыл в своей столице городе Талекуа конференцию для обсуждения мер поддержки родных языков. Официальные открытия состоятся в Париже, Нью-Йорке и Женеве. Мероприятия состоятся на национальном уровне. Россия создала национальный оргкомитет, подготовила национальный план действий Десятилетия и планирует официальное открытие в рамках международной конференции в Ханты-Мансийске в июне 2022 года. На экспертном семинаре в Мурманске, который «КМНСОЮЗ» провел в декабре прошлого года, эксперты рекомендовали, чтобы свои планы действий принимались на региональном и местном уровнях.

Пока еще очень рано судить, изменится ли формат участия коренных народов в международном сотрудничестве в 2022 году. Например, традиционно одно из самых посещаемых мероприятий в ООН – ежегодная сессия комиссии по статусу женщин в марте этого года уже точно пройдет в гибридном формате – то есть для большинства участников в формате онлайн. Поэтому едва ли стоит ожидать апрельскую сессию Постоянного форума в привычном очном формате с 2000 участниками и десятками параллельных мероприятий. Однако чувствуется, что несмотря на все плюсы, онлайн-форматом копится недовольство не только в рядах коренных народов, которые чувствуют, что вопросы решаются без них, но и среди государств, которые также хотят вернуться к более оживленной и результативной дипломатии. Какие бы правила игры не диктовала пандемия, международная работа по-прежнему останется в фокусе внимания коренных народов – слишком многое зависит от принимаемых решений, чтобы отдать ее на откуп тем, кто захочет говорить за коренные народы и от их имени. В 2022 году «КМНСОЮЗ» планирует вносить содержательный вклад в работу международных организаций, но и помогать движению коренных народов России в целом быть более заметным и эффективным на международных площадках.